La práctica de la etica en la función pública: beneficios para la gestión de gobierno (página 2)
Reduce la eficiencia de los servicios públicos.
Erosiona la moral civil.
Desvía ilegítimamente los recursos destinados a la reducción de la pobreza.
LEY DE GRESHAM
Uno de los impactos más perjudiciales de la corrupción pública es la denominada Ley de Gresham de la Interacción Social, según la cual la mala conducta expulsa a la buena y todas las personas son inducidas por la presencia de unos pocos a adoptar comportamientos egoístas o interesados. La corrupción se incrementa allí donde existen más monopolios públicos, más reglas discrecionales para los funcionarios y menor transparencia de las actuaciones ante los ciudadanos. Se asume con frecuencia que los gobiernos son corruptos porque la gente es inmoral, y se concluye que la solución es educar a los ciudadanos a través de generaciones.
FORMAS DE CORRUPCIÓN
En la época que vivimos se ha generado una cultura de consumismo, de poseer bienes materiales y una necesidad de poder que ha hecho sucumbir los muy débiles fundamentos de una sociedad que parece no estar anclada en principios sólidos. ?Hoy lamentablemente, se justifica el todo se vale y como dice Maquiavelo el fin justifica los medios, o no?
Hace décadas se puso de moda el problema latente de la corrupción y en países en desarrollo como el nuestro es donde más claramente se ve la relación entre pobreza y corrupción. Pobreza no sólo en el sentido económico sino también en el sentido de educación y cultura. El robo, la utilización clientelista de los fondos públicos destinados al gasto social son sólo algunas de las tantas formas de corrupción imperantes, ¿como lograr superar esta triste realidad desde la perspectiva de la Ética? ¿Cómo lograr que la ética supere este gran obstáculo para el desarrollo y se logre realmente beneficios para un Buen Gobierno?
Ya habíamos definido la corrupción y llanamente ?es el abuso del Poder Público para obtener beneficio particular?. Un fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa, un comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal. La corrupción es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilícita, ilegal e ilegítima. Esta se encuadra con referencia al funcionamiento de un sistema y, en particular, a su modo de tomar decisiones.?
CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Se pueden señalar tres tipos de causas que posibilitan la aparición de la corrupción y que se pueden dar en mayor o menor medida en cualquier Estado.
AUSAS FORMALES:
La falta de una clara delimitación entre lo público y lo privado,
La existencia de un ordenamiento jurídico inadecuado a la realidad nacional y
La inoperancia práctica de las instituciones públicas.
AUSAS CULTURALES:
La existencia de una amplia tolerancia social hacia el gozo de privilegios privados permite que prevalezca una moralidad del lucro privado sobre la moralidad cívica.
La existencia de una cultura de la ilegalidad generalizada o reducida a grupos sociales que saben que ?la ley no cuenta para ellos? fomenta la corrupción y la tolerancia social hacia ella.
La persistencia de formas de organización y de sistemas normativos tradicionales, enfrentados a un orden estatal moderno, suele provocar contradicciones que encuentran salida a través de la corrupción.
La escasa vigencia de la idea de nación y la ausencia de una solidaridad amplia fundada en el bienestar común.
CAUSAS MATERIALES:
La brecha existente entre las necesidades reales de control político y las condiciones formales de ejercicio de poder. Un ejemplo de lo dicho: el conflicto permanente entre los aparatos policíacos y los sistemas de garantías jurídicas.
La brecha existente entre la dinámica del mercado y la intervención pública. Por ejemplo: funcionarios dedicados al cobro de impuestos exigen dinero a una multinacional para disminuir la cantidad de impuestos que debe pagar la empresa.
La brecha existente entre el poder social efectivo y el acceso formal a la influencia política. Un ejemplo seria un gremio de industriales que entrega sobornos a algunos miembros del Congreso para que aprueben una ley.
La brecha existente entre los recursos de la administración pública y la dinámica social. Por ejemplo, un funcionario de algún Ministerio que recibe dinero de una organización para orientar ciertos recursos exclusivamente hacia ella.
La brecha existente entre la impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios públicos. Un ejemplo sería un deficiente sistema de control público que permite que las medicinas asignadas a un hospital, se vendan fuera de éste.
TIPOLOGÍA DE LA CORRUPCIÓN
En 1995, un estudio llevado a cabo por varios capítulos identificó a gobiernos más vulnerables a la corrupción, y estableció una tipología básica de actos corruptos.
Según este estudio las áreas más afectadas por la corrupción son:
Servicios Públicos
Licitaciones y adquisiciones públicas
Nombramiento de funcionarios públicos.
Administración de gobiernos locales.
Se encontraron muchas similitudes al momento de identificar y clasificar la tipología. Así se pudo establecer que ocurrían casos de:
ABUSO DE FUNCIONES
Los funcionarios ?venden? sus poderes discrecionales al mejor ?postor?.
Los funcionarios asignan los recursos y servicios de acuerdo a las ofertas recibidas.
Los funcionarios viajan fuera o dentro del país y reclaman viáticos injustificados.
COMISIONES Y OBSEQUIOS ILEGALES
Los funcionarios cobran un porcentaje sobre los contratos del gobierno para adjudicarlos al mejor postor
Los funcionarios reciben atenciones especiales por parte de las personas interesadas en ser las adjudicatarias de contratos gubernamentales.
CONTRIBUCIONES ILEGALES
Los partidos políticos utilizan la perspectiva de alcanzar y perpetuarse en el poder para readecuar partidas importantes de empresas, a cambio de la no obstaculización de sus actividades o la asignación de contratos gubernamentales.
Los funcionarios exigen contribuciones para facilitar la marcha de los trámites.
EVASIÓN O FRAUDE
Evasión total o parcial de los impuestos, los particulares pagan a los funcionarios para que estos alteren las declaraciones de impuestos.
Los particulares pagan a los funcionarios de aduanas para que estos no revisen las exportaciones e importaciones efectuadas.
Los funcionarios de las oficinas de impuestos practican extorsión al amenazar a los contribuyentes con impuestos adicionales, amenos que les paguen sobornos.
COHECHO
Soborno, seducción o corrupción de un juez o funcionario público.
Los proveedores de servicios públicos exigen el pago de una cantidad determinada por acelerar los servicios o para prevenir demoras.
Los funcionarios públicos cobran ?rentas? a sus subordinados.
Las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley, imponen multas a menos que les paguen sobornos.
NEPOTISMO
Los funcionarios reparten cargos, prebendas y comisiones entre sus parientes y amigos cercanos.
Los funcionarios contratan ellos mismos o con sus allegados, a través de empresas ficticias, ?socios? o ?asesores?.
Se argumenta que el Poder Judicial no puede servir como dique para contener la corrupción generalizada que se observa en el País. Dada la situación precaria de los sistemas judiciales, uno no puede hacer otra cosa que estar de acuerdo con este argumento. Sin embargo tenemos que limitarnos a narrar las consecuencias de las fallas institucionales actuales como por ejemplo que son los funcionarios con más cargo jerárquico quienes quedan incluso en la impunidad después de habérselos encontrado como corruptos, o también dándoles incluso como en otras tantas ocasiones penas leves que no hacen más que hacer enfurecer a la sociedad, es entonces que empiezan a dudar incluso de la administración de justicia.
Tenemos el deber de señalar que no hay soluciones mágicas ni remedios simples, hoy más que nunca se debe tratar de reemplazar la corrupción estructural instalada en el gobierno de nuestro País por un sistema de integridad. Un cambio total, que impida la distorsión de los incentivos económicos y garantice que los fondos públicos destinados a la salud, la educación y la seguridad social lleguen a destino. Poner el acento en los sistemas de integridad en lugar de limitarnos a la persecución de casos de corrupción es un componente central del enfoque global que propone instituciones como Transparencia Internacional, Amnistía Internacional, Derechos Humanos, etc.
PARTE II
CAPITULO III
ESTRATEGIAS PARA UNA BUENA GESTIÓN DE GOBIERNO
HACIA UN NUEVO MODELO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los cambios contextuales en el ciclo económico, también han contribuido a la crisis del modelo burocrático, ya que éste había sido concebido para garantizar y proteger unos derechos de una forma objetiva y plenamente regulado. En las sociedades de bienestar, el estado, a través de sus administraciones, se ha convertido en gestor de una variedad de servicios que requieren, en muchas ocasiones, actuaciones e intervenciones muy complejas, las cuales se tienen que prestar tanto en contextos expansivos del ciclo económico como en épocas de restricción, en las que las demandas ciudadanas resultan mayores. La política de prioridad de gasto y de gestión de recursos limitados constituye una de las funciones primordiales de las administraciones públicas en el estado de bienestar.
En las sociedades desarrolladas, la administración pública está, ?en primer lugar, fuertemente cuestionada como centro de definición del interés general de la sociedad, también está cuestionada como organización eficiente y como organización eficaz en la prestación de servicios de calidad a sus clientes. En segundo lugar, ha perdido sus límites tradicionales, siendo una organización difusa; así se han desarrollado enormemente sus líneas de colaboración con las empresas públicas y privadas y las organizaciones no gubernamentales –privatizaciones, 'contracting out', desregulaciones, etc.- …; al tiempo, continúa generando agencias autónomas o semiautónomas para la solución de problemas novedosos,…; finalmente, se enfrenta a procesos de descentralización territorial e internacionalización, con la consiguiente creación de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro, mientras, hacia fuera, pierde capacidad de toma de decisiones autónomas con el desarrollo de diferentes órganos internacionales o la revitalización de los anteriormente existentes. Tercero, se encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo hallar soluciones a los mismos; así, no tiene claro si la gestión pública es un proceso técnico o político, si basta con generar respuestas de gestión importadas del sector privado o si es necesario reciclarlas con los valores propios de lo público, si es necesario desarrollar habilidades gerenciales o mayor sensibilidad ética, si hay que dar 'empowerment' a los empleados públicos o hay que desarrollar políticas neotayloristas centradas en medir rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer todo ello a la vez, intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso".
Este debate que desde hace más de dos décadas se está planteando en la sociedad, está produciendo un cambio radical en la relación existente entre la administración y los ciudadanos.
El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la administración, como titular de unos derechos, que le son garantizados por el estado y que están reconocidos en la Constitución, y como usuario habitual de unos servicios públicos.
Por ello, tiene unas expectativas sobre las respuestas que espera de los organismos públicos para satisfacer sus demandas y necesidades.
Por su parte, la administración, para ser receptiva a las expectativas de los ciudadanos, ha tenido que ir desarrollando una serie de reformas estructurales y de procedimiento, que demandan un cambio en las organizaciones públicas y que han dado lugar a unos procesos de reforma del sector en la mayor parte de los países desarrollados.
Las Reformas que se buscan concretar en las siguientes actuaciones son:
Profesionalización de los empleados públicos, lo que supone una formación especifica a las funciones de administración y de gestión que van a tener que desarrollar en la prestación del servicio y atención al público.
Descentralización, con el establecimiento de unas unidades administrativas que dispongan de un cierto nivel de autonomía para su funcionamiento y organización interna, y que posteriormente son evaluadas en función de los resultados. La descentralización ha producido unos nuevos centros de decisión política y la aparición de niveles administrativos, con competencias específicas y capacidad de administrar y de gestionar recursos.
Disminución de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad de decisión a cada unidad administrativa, en función de la problemática peculiar y concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de resolución de problemas según las circunstancias en las que éstos se presentan.
Implantación de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecución de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de relación y de comunicación.
LA GESTIÓN PÚBLICA EN UNA SOCIEDAD GLOBALIZADA
Conforme el contexto de actuación de las administraciones públicas se va ampliando, como consecuencia de la aparición y consolidación de un mercado globalizado, se ha ido produciendo un aumento de la rivalidad competitiva a nivel empresarial y de las organizaciones públicas.
La falta de adaptación y adecuación de las administraciones al nuevo contexto afecta directamente a la competitividad de las empresas privadas. Ante este nuevo contexto mundial, las administraciones públicas han establecido unas estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias políticas del estado, con el objetivo de transformar y adecuar el sector público, a las nuevas situaciones y a su creciente internacionalización.
La globalización está afectando a la estructura y funcionamiento de las administraciones públicas ya que "obliga a generar procesos de adaptación que le sacan de sí misma como centro de referencia de las acciones que promueve y le abocan a la dinámica de la competitividad por la captación de recursos… Para las organizaciones modernas es necesario no sólo pensar de forma global en el ámbito espacial o territorial, sino también en el ámbito temporal.
En el primero porque los múltiples acontecimientos que se producen en el mundo tienen impacto en las organizaciones y les obliga a definir cuál es el papel que representan o quieren representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cómo les afecta la actuación que otros representan o quieren representar.
En el segundo, porque implica la necesidad de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de inmersión en lo cotidiano…
El descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman conciencia de que su éxito no depende únicamente de la gestión interna de sus recursos. Las organizaciones no son un sistema cerrado que se alimenta a sí mismo y que no necesita del contacto con otros entes sociales para desarrollar su actividad, para seguir viviendo…
En un contexto de globalización, interconexión y complejidad, la forma más adecuada de gestionar lo público es mirando hacia el exterior aunque poniéndolo en relación con lo interno"
PROBIDAD ADMINISTRATIVA
El principio de Probidad Administrativa consiste en la observancia de una conducta funcionaria intachable, y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.
Las cambiantes circunstancias del mundo moderno exponen a las administraciones a malas prácticas, poco usuales o desconocidas en el pasado, y las innovaciones tecnológicas presentan desafíos tanto en la gestión como en su control.
Este principio regula ciertas inhabilidades, estableciendo algunas incompatibilidades para el desempeño de la función pública, y clarificando la prohibición de conductas especialmente contrarias al principio de probidad.
Si bien no es posible fijar un catalogo completo de conductas contrarias a la probidad, existen ciertas conductas consideradas especialmente graves en su transgresión al principio de la probidad administrativa.
Estas conductas que solamente se señalan, son:
El uso indebido de información reservada o privilegiada.
Tráfico de influencias.
Emplear bienes de la institución en provecho propio o de terceros.
Ocupara tiempo de la jornada o utilizar personal en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales.
Solicitar o aceptar donativos, ventajas o privilegios, salvo las excepciones señaladas.
Intervenir en asuntos en que se tenga interés personal.
Omitir o eludir la propuesta pública.
Contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad, con grave entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos ciudadanos.
El establecimiento del derecho de los ciudadanos a obtener información de la administración.
La declaración de intereses de las autoridades y determinados funcionarios.
CONSTRUIR UNA ÉTICA PÚBLICA
La preocupación ética atraviesa los temas de casi todos los Foros de Consulta para el desarrollo nacional; se evidencia que el diagnóstico del presente y la reflexión sobre el futuro del país son inseparables de cuestionamientos de índole moral.
No se trata sólo de la explicable reacción de ciudadanos indignados ante la corrupción del gobierno de turno ni la de protestas contra una procuración de justicia incapaz de dar solución satisfactoria a los crímenes políticos; tampoco se trata de apelar a principios morales para resolver los conflictos entre la legalidad formal y la justicia sustancial.
En el actual momento del país, la preocupación por encontrar referentes éticos es mucho más que la confesión implícita de un gran vacío en la filosofía política en que descansa la convivencia ciudadana y en la búsqueda inútil de criterios válidos para interpretar nuestra vida pública y regular sus inminentes transformaciones.
El país, se dice, está en transición. La prensa comenta las vicisitudes cotidianas que van modificando las relaciones del gobierno con los partidos o del sistema político con la sociedad civil; todo ello es anecdótico; lo que caracterizará la nueva etapa a la que nos dirigimos será, en el fondo, un cambio de naturaleza moral: una nueva manera de comprender y de organizar el ámbito social, poniendo fin a los comportamientos discrecionales del poder e inaugurando la vigencia de normas comúnmente aceptadas y socialmente exigibles.
Más que reforma del Estado, lo que inconscientemente se busca y se desea es un cambio en las reglas éticas de la vida pública y en las justificaciones de las decisiones relacionadas con el bien común.
Lo que buscamos en esta difícil transición, quizás sin saberlo, es una nueva idea del bien colectivo; una definición del bien global del que se desprendan los intereses particulares, que reciba consensos suficientes para fundamentar las conductas de gobernantes y gobernados y dar legitimidad moral al modelo de desarrollo.
El resultado es hoy un compás de espera, vacío de propuestas éticas. El ciudadano paraguayo de hoy, no tiene respuestas a preguntas fundamentalmente de índole moral como las siguientes:
¿En función de qué se distribuyen los beneficios del desarrollo?
¿Qué criterios norman el acceso a los puestos públicos?
¿Cómo se limita el poder político?
¿A quién y cómo dan cuenta de su desempeño los funcionarios?
¿Cómo se garantiza que las acciones del poder judicial sean independientes de intencionalidades políticas?
¿Qué salvaguardas protegen el derecho a la información y cómo impedir que los medios de comunicación sobre todo la televisión, manipulen a la opinión pública?
Y las preguntas pueden continuarse hacia cada campo de la vida pública: el electoral, el educativo, el laboral, la política indigenista, los servicios de salud o la protección del medio ambiente.
En todos ellos se echa de menos una idea compartida de bien público que obligue a la sociedad a corresponsabilizarse y comprometerse con el logro de ese bien.
Construir una ética pública en la presente transición no será tarea fácil ni rápida. Subsisten y subsistirán en el país culturas éticas muy diversas: la del catolicismo tradicional y la del renovado, la de los libre pensadores anticlericales, la del agnosticismo ilustrado, la del laicismo militante, la de la modernidad científica y la del pragmatismo utilitarista; cada una tiene su propia definición de bien público y muchas alimentan intolerancias e incomprensiones.
¿Cómo construir una ética pública a partir de éticas privadas tan disímiles? ¿Cómo construirla, además, con un sistema político en transición y un proyecto económico que aún no se define?
La tarea corresponde a un amplio elenco de actores. El propio gobierno es quien corresponde definir, sobre todo con sus comportamientos, las reglas de juego de una auténtica democracia; los partidos políticos que debieran reelaborar los componentes éticos de sus idearios encarnándolos en la realidad del país; los líderes religiosos y sociales a quienes compete cotejar las nuevas propuestas de moral pública con la vivencias y credos de sus feligresías; y los investigadores especializados en filosofía política y filosofía moral de quienes se espera crítica, fundamentación y sistematización de este esfuerzo colectivo.
Todos debieran converger en un debate abierto del que vayan brotando los planteamientos de la nueva ética pública que necesitamos.
LA ÉTICA COMO BASE DE UN BUEN GOBIERNO
Un gobierno puede ser considerado ?bueno? si cumple con normas que dictaminarían su propia subsistencia en el tiempo y sólo siendo ?buen gobierno? se convierte en un gobierno estable. Tratar de acabar con la corrupción en el gobierno es una utopía. Lo que sí es posible es realizar el reforzar y mejorar la moral social, estableciendo principios éticos que sirvan de guía para los funcionarios públicos en su actuar, ya que una de las causas principales de la corrupción es la ignorancia, una ignorancia moral.
Sólo quien no tiene la capacidad para ver las consecuencias futuras de determinados actos antiéticos los comete. Aunque la ley es una piedra de toque para combatir la corrupción, por sí sola no basta, pues la ley sin Ética nace muerta. La ética resulta preventiva, activa y ha de ser usada constantemente para sostener la integridad del cuerpo administrativo.
CONCLUSIONES
Una administración pública honesta y profesionalizada constituye un reclamo ciudadano y una condición para lograr las reformas del Estado y del gobierno. Sin embargo, no es una tarea sencilla, pues concurren en ella factores jurídicos, políticos, institucionales e inclusive de orden educativo y cultural. En este trabajo hemos señalado la importancia y necesidad de asumir y consolidar una ética en la función pública, a favor de la sociedad, que constituye una exigencia social para que realmente la administración cumpla sus cometidos en la sociedad, de manera eficaz, racional y honorable.
El Gobierno Paraguayo, consciente de esta necesidad se encuentra avocado a una importante normativa para favorecer una vocación de servicio, de modo que ésta se ejerza con capacidades crecientes, responsabilidad, honestidad y con rendición de cuentas; simplificando sus trámites, procesos y procedimientos administrativos que son alicientes para conductas ilícitas de los funcionarios públicos; impulsa el gobierno electrónico como una valiosa herramienta para evitar actos de corrupción y facilitar a los ciudadanos el cumplimiento de una serie de obligaciones; realiza un importante esfuerzo para contar con mejores funcionarios públicos, a través de programas de capacitación, actualización y profesionalización, que responda a las necesidades de la administración pública en su esfuerzo por cumplir las demandas y expectativas sociales.
Ser más transparentes es un compromiso de todos y no sólo obligación de quienes gobiernan; como pedir información al gobierno, porque es un derecho propio, que se debe ejercer en libertad. Hay que revisar la ley para hacerla más abierta y eficaz, con menos resquicios o lagunas por las cuales pueda ocultarse la información y la rendición de cuentas. Eso incluye la participación ciudadana, que también necesita reforzar sus valores para cumplir sus obligaciones y hacer valer sus derechos. Se requiere un estado más transparente, con un discurso favorable a la ética en la administración pública, lo que puede contribuir a ser más democráticos. La experiencia enseña que no es el endurecimiento de las leyes lo que frenará las conductas deshonestas. Es cierto que la administración está normada en cuanto a sus fines y gestión, pero las sanciones de carácter ejecutivo, como deposición del cargo, suspensión, democión, transferencia o congelamiento y las derivadas de los procedimientos administrativos pueden ser mucho más eficaces que las judiciales. Éstas, además, en numerosos casos, no se cumplen, generando impunidad y que tales prácticas se sigan reproduciendo ante la ineficacia o incumplimiento de la justicia.
La implementación de una cultura ética que conlleva una visión de futuro, aunque esto implique un esfuerzo poco redituable para el presente, pues los resultados no se percibirán en forma inmediata y contundente. Pero es vital para el mañana, ya que se traducirá en un mejor aprovechamiento de los recursos, promoción de inversiones y estabilidad política para cumplir con la misión y visión del gobierno en la sociedad. Esta cultura ética no surgirá de la noche a la mañana, ni se transformará de manera instantánea, sino que se tendrá que construir a lo largo de periodos prolongados; es un proceso de conversión social lento. Y requiere empezar con la voluntad del titular de la administración, con un compromiso que sólo tenga un discurso y las palabras sean demostradas con los hechos. Es necesario ser honestos, porque si la cabeza de la gestión predica con el ejemplo, será más factible hacer transformaciones de fondo. La moralización de la administración pública es un objetivo central de cualquier esfuerzo orientado hacia la reforma de sus estructuras y patrones de comportamiento. Los costos económicos, sociales y políticos asociados a conductas deshonestas, representan un serio obstáculo para el desarrollo del Estado. Acentúan las desigualdades sociales y debilita los esfuerzos gubernamentales dirigidos a corregirlas. Sin duda, son enormes las dificultades que enfrenta el gobierno ante un reto trascendental como es el de moralizar la administración pública en sus diferentes niveles. No obstante, es difícil encontrar un objetivo que suscite tanto apoyo popular como éste, ni mayores dividendos políticos para el gobernante que lo busque con decisión.
La administración requiere eliminar procedimientos complejos, controlar y evaluar los resultados de la gestión administrativa, dar apertura a un mayor campo a la iniciativa y responsabilidad individual del funcionario, pero finalmente todo se resuelve en un problema humano: el funcionario público profesionalizado. La ausencia del servicio de carrera en la administración pública lleva al desaprovechamiento de experiencias; bajos niveles de eficiencia y productividad derivados de inadecuados estímulos de promoción en la organización, tanto en el orden profesional como económico y, sobre todo, que la sociedad continúe adoleciendo de la administración que necesita. Por lo tanto, la carrera administrativa habrá de reivindicar el derecho legítimo y justo de los funcionarios públicos, su institucionalización propiciaría un mejor nivel de preparación y superación del personal, alentado por un sistema de competencia que reconozca y premie la profesionalización, la eficiencia y responsabilidad. La participación social constituye un elemento novedoso en la gestión administrativa. Al asumir un compromiso ético con la administración pública, pueden contribuir a mejorar la economía, eficiencia y moralidad del aparato público. A su vez, la administración pública debe fomentar la participación, a través de una educación en valores, tendiente a la construcción de una sociedad más educada política y éticamente, que estimule el profesionalismo, el mérito y, en general, una sólida moral en el ejercicio del servicio público.
RECOMENDACIONES
Como primera medida, todas las instituciones públicas deberían buscar la forma de recordar, enseñar y reafirmar el valor de la ética como materia que permite resolver los conflictos y evitar contravalores. Se podría señalar los beneficios que genera la ética: compromiso, transparencia, calidad y mejores resultados.
Una segunda medida a tomar en todas las instituciones públicas, sería la de conformar un equipo ético y generar una misión institucional. Este equipo ético debería estar conformado por personas íntegras, con experiencia en la administración o provenientes del mundo académico. Formarían un Comité Ético, cuyas funciones serían: fomentar y vigilar la aplicación de la ética, identificar e inculcar los valores deseables, que permite llegar al tipo de funcionario público que genere seguridad, confianza, responsabilidad, rapidez, amabilidad, economía y calidad en el servicio.
La tercera medida recomendada es la de diseñar instrumentos de trabajo para todas las instituciones públicas. Los básicos son: un marco jurídico ético (elaborando leyes de Ética Pública), la elaboración de códigos de ética que permitan no sólo definir y señalar los principios éticos, sino también enumerar las responsabilidades y sanciones; el acopio de literatura ética (clásicos también) y cine que enseñe valores; y generar un profesional de la Ética Pública que se encargue de vigilar y fomentar la ética por todo el cuerpo administrativo y social.
Como cuarta medida, se debería diseñar instrumentos y modalidades para ?incrustar? y permitir la interiorización de la Ética. Destacan: un adecuado plan de formación en Ética que potencie la interiorización, proyección práctica, automotivación, etc., de los valores. Habría de potenciarse la formación en los ámbitos profesional y personal, tanto en la educación familiar, como durante la educación escolar básica y la educación profesional, y; para la especificidad administrativa, en las fases de reclutamiento e inducción de los funcionarios, así como durante el desempeño laboral.
Finalmente, una quinta medida sería la de supervisión, control y evaluación. La clave está en potenciar la supervisión ciudadana, para lo cual podría utilizarse el diseño de un adecuado sistema de quejas y denuncias de las conductas antiéticas, así como un sistema de sanciones ejemplares –que no excluye el despido. Sería oportuno potenciar la creación de sistemas de comunicación ciudadana orientados a fomentar la idea de servicio público como servicio destinado al bien común. Se debe aspirar a crear un entorno ético que favorezca el buen desempeño, mismo que debe alentarse por el convencimiento más que por la opresión. Acompañar la rendición de cuentas a las responsabilidades es una manera de empezar a crear este ambiente, con la finalidad de reproducir e integrar de manera positiva el esfuerzo que realizan los funcionarios públicos a favor de una gestión competente, racional y honesta. Recuperar la confianza, la dignidad y el prestigio del funcionario público es una prioridad que el gobierno debe promover y fortalecer. Una respuesta al impulso de desempeños honestos sería la promulgación de los principios éticos o de un código de conducta. Mismos que sería necesario difundir para que cada servidor público los asuma y con base en ellos conduzca su actuación.
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Apéndices
APÉNDICE A
Experiencias de casos de corrupción en la Región.
Son numerosas protestas en contra de la corrupción gubernamental y también contra la impunidad existente, en las cuales se habla de involucramiento en graves hechos ilícitos y conductas no éticas, principalmente de Altos mandatarios, que afrontan denuncias ciudadanas o juicios por corrupción.
Presidentes de países como Brasil, México, Ecuador, Argentina, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Venezuela y el nuestro mismo son acusados de que en sus gobiernos faltaron los controles y la aplicación del Estado de Derecho; compartiendo estilos de gobierno autoritario, problemas con las prensa, confrontaciones con la cúpula empresarial y mucho descontento ciudadano por la economía en retroceso que la misma corrupción provocó.
Los diversos casos de corrupción pública que existen en la Región nos muestran que las conductas de ética y moral no forman parte de la norma general de conducta en el día a día del funcionario público.
Ejemplos de Presidentes con problemas por corrupción:
Fernando Collor de Mello, Presidente de Brasil (periodo 1990-1992). Renunció en medio de masivas manifestaciones populares relacionadas a su involucramiento en escándalos de corrupción.
Carlos Andrés Pérez, Presidente de Venezuela (periodo 1974-1979, periodo 1989- 1993). La Corte Suprema de Justicia lo condenó por el delito de malversación a 2 años y 4 meses de arresto domiciliario, que cumplió en su residencia.
Carlos Salinas de Gortari, Presidente de México (periodo 1988-1994). Salinas desapareció del país en medio de graves acusaciones de corrupción como el blanqueo de dinero, enriquecimiento inexplicable, y entre otras, de fraude electoral y hasta por conspiraciones para cometer asesinatos. Otro factor que precipitó su salida fue la detención de su hermano Raúl por corrupción y asesinato.
Alberto Dahik Garzón, Vicepresidente de Ecuador (periodo 1992-1996). La Corte Suprema resolvió que Dahik era responsable de corrupción y peculado. Terminó fugándose al extranjero y fue declarado prófugo de la justicia ecuatoriana.
Abdalá Bucaram, Presidente de Ecuador (periodo 1996-1997). En medio de una protesta generalizada, fue destituido el 6 de febrero 1997 por el Parlamento al ser declarada su incapacidad mental para gobernar. Huyó del país antes de que la Corte Suprema dictara en su contra una orden de captura y extradición para hacer frente a las acusaciones de malversación de fondos.
Raúl Cubas, Presidente de Paraguay (periodo 1998-1999). Durante una insurrección popular en marzo 1999, desatada por el asesinato del vicepresidente Luis María Argaña, la Cámara de Diputados aprobó por mayoría de dos tercios iniciar el juicio político en el Senado al presidente Cubas por "mal desempeño de sus funciones". Pocos días después la Fiscalía General lo denunció por el uso ilegal de fondos públicos para financiar una campaña de agitación y la retirada de dólares del Banco Nacional de Fomento y su transferencia a la Presidencia de la República en los días previos a la dimisión y partida de Cubas hacia Brasil. En febrero 2002 regresó a su país.
Jamil Mahuad, Presidente de Ecuador (periodo 1998 -2000). Fue involucrado en muchos casos de corrupción que incitaron protestas masivas y su huida del país en enero 2000. El 13 de julio la Corte Suprema de Justicia de Ecuador dictó una orden de prisión en contra Mahuad acusándolo de "malos manejos administrativos" en referencia a los decretos de congelación de depósitos bancarios y de dolarización de la economía.
Alberto Fujimori, Presidente de Perú (periodo 1990-2000). En noviembre 2000, huyó del país en medio de masivas protestas de varios millones de peruanos que terminaron por bloquear su régimen caracterizado por la gigantesca corrupción cuyas manifestaciones continúan revelándose. Los sobornos que ejercía su Asesor de Seguridad, Vladimiro Mortecinos, ha superado cualquier otro antecedente de corrupción en la región.
Hugo Chávez, Presidente de Venezuela (periodo 1999 – 2002). La crisis política vivida en Venezuela durante el mes de abril, que significó el golpe del estado en contra del presidente Chávez y su regreso pocos días después, está marcada por luchas ideológicas que involucran aún a los medios en favor y en contra del mandatario. Protestas sobre la corrupción gubernamental – que surge de una administración que carece de controles, eficaz auditoria y transparencia – fueron socavadas por esta politización de la oposición. Sin embargo, la corrupción durante su régimen, especialmente en las Fuerzas Armadas, es bien conocida.
Juan Carlos Wasmosy, Presidente de Paraguay (periodo 1993-1998). En abril 2002 fue condenado a cuatro años de prisión por el auxilio financiero de 42.500 millones de guaraníes otorgados ilegalmente al Banco de Desarrollo en julio de 1996. También ha sido acusado de involucramiento en otros casos de corrupción, como las operaciones "fraudulentas" vinculadas con la construcción de la represa de Itaipú, la mayor central hidroeléctrica del mundo.
Carlos Menem, Presidente de Argentina (periodo 1989-1999). Actualmente procesado como presunto jefe de una "asociación ilícita" que vendió armas a Ecuador y Croacia. Casi 50 ex funcionarios de su administración han sido vinculados en casos de corrupción y muchos argentinos y observadores internacionales lo responsabilizan de haber iniciado el proceso que llevó el país a la bancarrota, al aumentar enormemente el gasto público durante su último año en el gobierno.
Arnoldo Alemán, Ex presidente (periodo 1997-2002) y actual titular del Congreso Nicaragua. Entre los numerosos casos de corrupción en los cuales ha estado involucrado Alemán, enfrenta un posible juicio por adueñarse de algunas televisoras nicaragüenses y anomalías en el proceso de privatización de telefonía estatal.
Luis González Macchi, Presidente de Paraguay (periodo 1999 – 2003). Fue acusado el 4 de abril por la Fiscalía de haber sido quien incitó al desvío ilegal de los US$ 16 millones pertenecientes a la liquidación de los bancos Unión y Oriental. Días después, el presidente fue denunciado por la Contraloría por su involucramiento en una "lesión de confianza" en el proceso de privatización de la telefónica estatal que resultó en un desvío de 600.000 dólares. Ha estado acusado de involucramiento en otros casos de corrupción.
Alfonso Portillo, Presidente de Guatemala (periodo 2000 – 2004). En marzo 2002, Portillo y su vice presidente, junto a otros dos altos funcionarios del Ejecutivo, fueron implicados en la apertura de 13 cuentas bancarias y 4 empresas "de cartón", en Panamá, que según versiones periodísticas, utilizarían para trasladar fondos públicos. Desde que asumió la presidencia, su gobierno ha sido cuestionado en por lo menos diez graves casos relacionados con anomalías que suman casi tres mil millones de quetzales; esto no incluye los nuevos escándalos, como el caso de las cuentas en Panamá.
Juan Francisco Reyes López, Vice Presidente de Guatemala (periodo 1999 – 2004). También vinculado a lavado de dinero en Panamá y a otros casos de corrupción, está acusado de ocupar la imprenta estatal para publicar folletos que desprestigiaban al presidente de la Cámara de Comercio, Jorge Briz, quien ha criticado duramente la corrupción e impunidad gubernamental. Varios testigos sobre el caso de la Tipografía Nacional han sido amenazados; unos tuvieron que huir del país y uno fue asesinado.
Mireya Moscoso, Presidenta de Panamá (periodo 1999 – 2004). El régimen de Moscoso ha estado marcado por la corrupción rampante. Más recientemente esto ha incluido sobornos para la aprobación legislativa de nombramientos, de dos personas de reputación dudosa y con nexos en actos corruptos, a la Corte Suprema y para la aprobación del Centro Multimodal, Industrial y de Servicios (CEMIS) y de ocultar los casos destacados en un informe de la la Comisión Presidencial contra la Corrupción. Durante su régimen, 90 de los 200 periodistas activos han enfrentado injustas querellas acusados por difamación y calumnia, ataques verbales e intentos legislativos intimidatorios, la mayoría por haber reportado la conducta no ética y la corrupción de funcionarios y empresarios cercanos a la presidenta. Aunque ella aprobó una ley de acceso a la información en enero 2002, es criticada por no aplicarla.
APÉNDICE B
Agrupaciones en contra de la Impunidad en la Región.
Guatemala: la Coordinadora Nacional Sindical y Popular, el Movimiento Cívico (MCG) y el Foro Guatemala.
Nicaragua: el Movimiento Autónomo de Mujeres de Nicaragua, el Movimiento Pueblo Limpio y el Comité de Nicaragüenses Pobres en el Exilio.
Panamá: el Movimiento Ciudadano Anticorrupción y el Consejo Nacional de Pastoral Social Cáritas.
Perú: Coordinadora Civil.
Venezuela: Coordinadora Democrática de Acción Cívica y Coordinadora General de Primero Justicia.
APÉNDICE C
Caso 16 millones de dólares
Cronología del Caso de los US$ 16 millones
Sanciones y casos absueltos en Paraguay.
Dentro de su política de transparencia de la información, el Directorio del Banco Central del Paraguay (BCP) decidió hacer público los documentos del Caso que envolvió la transferencia ilegal de los 16 millones de dólares pertenecientes a las liquidaciones de los Bancos Unión SAECA y Oriental SAECA; y al proceso de recuperación de gran parte de dicho dinero.
De acuerdo a los antecedentes, la banca matriz llevó a cabo una investigación que derivó en juicios (tanto en los estrados nacionales, como en los de EEUU) que permitieron comprobar el desvío del monto indicado, y la recuperación de casi la totalidad del dinero.
Para la recuperación del dinero, el BCP llevó adelante un juicio de más de 8 años en estrados de los Estados Unidos, con un costo de US$ 1.770.114,96 (Un millón setecientos setenta mil ciento catorce con 96/100 Dólares Americanos); donde se embargaron US$ 14.100.000.- (el dinero ubicado originalmente), que produjo la recuperación de US$ 16.876.830,91 (Dólares americanos dieciséis millones ochocientos setenta y seis mil ochocientos treinta con 91/100).
Este dinero fue repartido equitativamente entre sus propietarios, es decir las entidades en proceso de liquidación, Unión y Oriental.
Toda la documentación que hace al caso se encuentra disponible en los siguientes enlaces:
Cronología de los hechos y documentación
Resumen del caso
Resolución del Directorio: Reconocimiento al Dr. Benigno López
Agradecimiento del Dr. Benigno López
Testimonio del periodista Luis Bareiro
ANEXOS
ANEXO Nº 1
Anteproyecto de ley de "Etica de la Función Pública"
Presentado por el Diputado Carlos Filizzola
ANEXO Nº 2
Modelos de Implementación del Programa Umbral: Código de Buen Gobierno
Ministerio de Educación y Cultura (MEC)
Autor:
Lic. Luz Mabel Alfonso Solalinde
Lic. Ángel Guillermo Britez Alonso
Lic. Perla Diana Candia Crechi
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ITAPUA (U.N.I.)
CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION Y FINANZAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO – CEMAF
POSTGRADO DE ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL
CEMAF/UNI
TRABAJO DE INVESTIGACION
Año 2009-2010
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